Законодательство об объектах культурного наследия как одно из направлений государственной

правовой политики

Уровень развития культуры конкретного народа является показателем отношения к своему культурному наследию. Соответственно, задача заключается в том, чтобы стремиться к гармонизации конкурирующих интересов посредством закона.

Комплекс мер данного направления законодательного регулирования направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

История формирования законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры отражает развитие общественного правосознания, начиная с первых указов Петра I о сборе коллекции «диковинных вещей» и создания Кунсткамеры до принятия в 1976 г. Закона СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

Закон СССР включал всю систему правовых норм, устанавливающих функции и полномочия государственных органов власти, общественных организаций и граждан по охране и использованию памятников истории и культуры, а также по государственному контролю над охраной памятников, в чьей собственности бы они ни находились.

Согласно преамбуле данного закона «Охрана памятников – важная задача государственных органов и общественных организаций. Бережное отношение к памятникам истории и культуры – патриотический долг каждого гражданина СССР.».

Так же как в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.) в нем были перечислены виды памятников, представлявших культурную ценность с точки зрения истории, науки, литературы, искусства, архитектуры, градостроительства, археологии:

- памятники истории;

- памятники археологии;

- памятники градостроительства и архитектуры;

- памятники искусства;

- документальные памятники – акты органов государственной власти и органов государственного управления, другие письменные и графические документы, кинофотодокументы и звукозаписи, а также древние и другие рукописи и архивы, записи фольклора и музыки, редкие печатные издания (в действующем законодательстве данный вид памятников отсутствует).

Законом СССР был регламентирован порядок государственного контроля в данной сфере: «Государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры имеет своей задачей обеспечить выполнение всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, государственными, кооперативными, другими общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами обязанностей по соблюдению установленного порядка охраны, использования, учета и реставрации памятников, а также иных правил, предусмотренных законодательством Союза ССР и союзных республик.

Государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик.».

 Также была установлена система градации недвижимых памятников истории и культуры по уровням их культурной значимости. Для осуществления охраны недвижимых памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства были установлены три зоны охраны: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта.

Законом был определен порядок ведения раскопок, разведок памятников археологии, собирания памятников истории и культуры, в случае порчи недвижимых памятников или их охранной зоны – ремонт, восстановление, реставрация и консервация. Был установлен порядок ведения государственного учета памятников истории и культуры, находящихся в музеях, библиотеках, архивах и личной собственности граждан и определен режим их использования, а также порядок вывоза и ввоза.

Немаловажно то, что в Законе СССР отдельная статья была посвящена роли общественных организаций и граждан в осуществлении мероприятий в деле охраны и использования памятников истории и культуры притом, что текст закона состоял всего лишь из 33 статьей:

«Статья 8. Участие общественных организаций и граждан в осуществлении мероприятий по охране и использованию памятников истории и культуры

 Профессиональные союзы, организации молодежи, общества охраны памятников истории и культуры, научные общества, творческие союзы и другие общественные организации, а также граждане оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по охране, использованию, выявлению, учету, реставрации памятников истории и культуры и распространению знаний о них. Общества охраны памятников истории и культуры способствуют привлечению широких слоев населения к активному и непосредственному участию в охране памятников, осуществляют пропаганду памятников и законодательства об их охране и использовании, активно содействуют работе государственных органов охраны памятников.

Общественные организации принимают участие в работе, направленной на обеспечение сохранности памятников истории и культуры, в соответствии с уставами (положениями) этих организаций и законодательством Союза ССР и союзных республик.».

Таким образом, Закон СССР дал представление о том, что под государственной охраной памятников истории и культуры следует понимать комплекс мероприятий, направленных на их выявление, учет, сохранение, восстановление и рациональное использование.

Иерархическая соподчиненность законов союзных социалистических республик предполагала принятие республиканских законов в соответствии с законами СССР.

Допускались дополнения, учитывающие национальные особенности, но законы большинства союзных республик буквально переписывались с союзного законодательства. В отдельных случаях, во избежание бесполезного дублирования норм, применялся отсылочный метод. Таким образом, союзное законодательство становилось субсидиарным по отношению к республиканскому законодательству.

Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», принятый в 1978 г., полностью отразил всю систему правового регулирования, установленную Законом СССР. В тоже время он внес коррективы, касающиеся деятельности специального уполномоченного государственного органа по охране памятников истории и культуры – Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, комиссий содействия охране памятников истории и культуры, создаваемых при Совете Министров автономных республик, исполкомов областей округов, районов.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 18.01.1985 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РСФСР» была расширена статья, касающаяся участия общественных организаций, трудовых коллективов и граждан в осуществлении мероприятий по охране и использованию памятников истории и культуры.

Установление нового государственного строя в 1993 г. обусловило необходимость принятия нового закона об охране памятников истории и культуры. Внесенный правительством в Государственную Думу РФ проект федерального закона «Об охране и использовании памятников истории и культуры» в новой редакции в 1996 г. был отозван. И только через шесть лет (в 2002 г.), после двух заседаний согласительной комиссии между Государственной Думой и Советом Федерации, был принят Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который установил регулирование отношений по сохранению и использованию лишь недвижимых объектов культурного наследия.

Правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях КонституцииРоссийской Федерации, Гражданского кодексаРоссийской Федерации, Основ законодательстваРоссийской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (статья 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ).

Виды объектов культурного наследия

Классификация по мобильности, подразделявшая памятники на движимые и недвижимые, исчезла с появлением нового понятия «объекты культурного наследия». Само словосочетание «объекты культурного наследия» появилось именно в этом Федеральном законе. Новелла не могла быть безоговорочно принята законодателем, поскольку в части 3 статьи 44 Конституции РФ отсутствует термин «объекты». В названии Федерального закона «памятники истории и культуры» заключены в скобки, как расшифровка. Кстати сказать, в Конституции РФ под «культурным наследием» скорее подразумевается совокупность памятников истории и культуры, так как словосочетания «культурное наследие» и «памятники истории и культуры» перечислены через запятую. Отсюда явно следует, что деление «культурного наследия» на объекты не предполагалось.

Категории историко-культурного значения объектов культурного наследия

Несмотря на то, что в связи с принятием Федерального закона, большинство положений Закона РСФСР были признаны утратившими силу, не столько Федеральный закон, сколько Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», являющийся базовым законом, следует рассматривать как альтернативу. В статье 4 Основ обозначены сферы его применения, к которым относятся выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры, музейное дело и коллекционирование, библиотечное дело, архивное дело, художественные народные промыслы и ремесла, народная культура, международные культурные обмены.

В соответствии с этим были приняты следующие федеральные законы: Федеральный закон «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (1993), Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (1994), Федеральный закон «О библиотечном деле» (1994), Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (1996), Федеральный закон «О национально-культурной автономии» (1996), Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (1998), Федеральный закон «О народных художественных промыслах» (1999, Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (в новой редакции) (2004.) и, конечно, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (2002).

В каждом из них прописаны конкретные функции государства в определенной сфере.

Законы, формирующие правовую базу, регулирующую отношения в сфере объектов культурного наследия, возможно разделить на базовые и системообразующие законы.

Между базовым и системообразующим законами существует различие. Базовый закон, например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, устанавливает порядок регулирования всех видов правовых отношений в сфере культуры и является по своей правовой природе общим законом.

Системообразующий, к которым можно отнести Закон РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», устанавливает систему правовых норм по отдельно взятым видам правовых отношений и является специальным законом. Специальный закон содержит четко выраженные цель и задачи, полномочия государственных органов власти, которые в условиях развития демократии должны быть прозрачны, а также функции организаций, права и обязанности отдельных категорий лиц.

В соответствии с Федеральным законом 2002 года об объектах культурного наследия государственная охрана объектов культурного наследия ‒ система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения вреда.

В частности, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия

В границах территории объекта культурного наследия:

1) на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

2) на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению;

3) на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

Строительные и иные работы на земельном участке, непосредственно связанном с земельным участком в границах территории объекта культурного наследия, проводятся при наличии в проектной документации разделов об обеспечении сохранности указанного объекта культурного наследия или о проведении спасательных археологических полевых работ или проекта обеспечения сохранности указанного объекта культурного наследия либо плана проведения спасательных археологических полевых работ, включающих оценку воздействия проводимых работ на указанный объект культурного наследия, согласованных с региональным органом охраны объектов культурного наследия.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

В целях одновременного обеспечения сохранности нескольких объектов культурного наследия в их исторической среде допускается установление для данных объектов культурного наследия единой охранной зоны объектов культурного наследия, единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности и единой зоны охраняемого природного ландшафта.

Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия. Требование об установлении зон охраны объекта культурного наследия к выявленному объекту культурного наследия не предъявляется.

В случае отсутствия утвержденных зон охраны объекта культурного наследия законом 2002 года устанавливается защитная зона объекта культурного наследия.

Защитными зонами объектов культурного наследия являются территории, которые прилегают к включенным в реестр памятникам и ансамблям и в границах которых в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия и композиционно-видовых связей (панорам) запрещаются строительство объектов капитального строительства и их реконструкция, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

 Защитные зоны не устанавливаются для объектов археологического наследия, некрополей, захоронений, расположенных в границах некрополей, произведений монументального искусства, а также памятников и ансамблей, расположенных в границах достопримечательного места.

Границы защитной зоны объекта культурного наследия устанавливаются:

1) для памятника, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 100 метров от внешних границ территории памятника, для памятника, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 200 метров от внешних границ территории памятника;

2) для ансамбля, расположенного в границах населенного пункта, на расстоянии 150 метров от внешних границ территории ансамбля, для ансамбля, расположенного вне границ населенного пункта, на расстоянии 250 метров от внешних границ территории ансамбля.

В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного в границах населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 200 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию. В случае отсутствия утвержденных границ территории объекта культурного наследия, расположенного вне границ населенного пункта, границы защитной зоны такого объекта устанавливаются на расстоянии 300 метров от линии внешней стены памятника либо от линии общего контура ансамбля, образуемого соединением внешних точек наиболее удаленных элементов ансамбля, включая парковую территорию.

Сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ.

Одна из статей федерального закона об объектах культурного наследия посвящена вопросу передачи объекта культурного наследия в безвозмездное пользование.

Объект культурного наследия, включенный в реестр и находящийся в государственной собственности, предоставляется в безвозмездное пользование на основании договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия следующим юридическим лицам (статья 52 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ):

1) общественным объединениям, уставной целью деятельности которых является сохранение объектов культурного наследия;

2) детским общественным объединениям;

3) общественным организациям инвалидов;

4) благотворительным организациям;

5) религиозным организациям;

6) общероссийским творческим союзам;

7) государственным и муниципальным учреждениям, осуществляющим свою деятельность в сфере культуры;

7.1) государственным или муниципальным образовательным организациям и научным организациям, являющимся учреждениями;

8) центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, созданным в соответствии с Федеральным законом от 13 мая 2008 года № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

О.В. Гордеева